“农政与发展”系列讲座第28讲：21世纪南部非洲的土地改革——津

　　“农政与发展”系列讲座第28讲：

　　21世纪南部非洲的土地改革——津巴布韦与南非之比较

　　4月25日下午，“农政与发展”系列讲座第28讲再一次关注土地问题。来自南非西开普大学的资深教授本·卡曾斯（Ben Cousins）围绕21世纪南部非洲的土地改革，进行了历史视角和政治经济学视角的分析，以期触及更为根本的一些理论和政治问题，如“土地改革意味着什么”，“我们所谓的小规模所有者和家庭农场是指什么”等。他以津巴布韦和南非为例，先后介绍了两国土地改革的历史与现状，重点关注土地改革的背景、内容、形式及意义，并在对比分析的基础上对土地改革的未来走向展开进一步的思考和分析。

　　南部非洲国家的土地斗争也是其民族解放斗争的一部分。卡曾斯教授首先从津巴布韦独立后的土地改革谈起，这也与他本人的经历有很大的关系，他曾因政治原因流亡海外，在此期间主要在津巴布韦学习和工作，因而对津巴布韦的农业发展和土地分配等颇为了解。受西方殖民主义历史的影响，1980年独立之际，津巴布韦的大部分土地集中在少数白人手中，当地黑人只能在划定的土著保留地内占有土地。为缓解土地占有不公的现象，如何重新分配土地进行土地改革成为新政府的工作重心。但是，在此之前需要明确的是：土地改革的目的是什么？需要改变的是什么？这种改变应走向何方？是支持去种族化的商业化农场改革，即将白人所拥有的大型商业农场转为黑人所有？还是利用土地改革支持家庭生产以保证家庭粮食安全？还是支持小规模生产者取代大规模生产者进入市场，出售粮食并获得现金收入？也许改革更应该倾向于小规模生产者或者如巴西的家庭农场，那么小规模到底应该是多大规模？最后，问题落到应该采用何种结构和方式进行土地改革上。

　　1980至1999年间，在“政府+市场”的混合模式下，津巴布韦政府以优先购买权按市场价格从自愿出售土地的农场主手中收购并重新分配了350万公顷的土地。尽管有7 .5万人从中受益，但土地结构并未发生根本性改变，改革收效甚微。进入九十年代后，由于土地重新分配的进程减慢，很多农场又回到大规模商业农场主以及与政客有勾结的“权势人物”手中。与此同时，国内经济结构调整方案的失败以及在国际刚果（金）战争中的卷入使得津巴布韦的经济形势和财政状况进一步恶化，土地问题随即再度尖锐化，并迫使政府进行新一轮的土地改革。2000年3月，由于有关土地改革的新宪法草案在全民公投中遭到了反对党和白人的否决，津巴布韦老兵和“年轻人”强行占领了大量白人农场并发生了多起流血冲突。同年的总统选举竞争非常激烈，当时的执政党继续赢得选举，但是被指作弊，土地问题与统治者的政治命运联系在一起，土地占有逐渐合法化，所谓“快车道”土地改革启动，并成为击败民主党反对派的政治工具。原有大型商业农场大多解体，土地结构发生了改变。

　　激进的土地改革虽然在一定程度上满足了当地黑人的土地诉求，但大农场的劳动工人却很少受益，约有7万人被驱离了土地。新分到土地的农民由于缺少获取其他生产资料（如种子、化肥、畜力、信贷等）的能力而无法顺利进行农业生产，加上连年遭遇旱灾，农作物总产量大幅度滑坡。与此同时，津巴布韦开始了长达十余年的经济衰退，大型商业农场的破产、西方援助的撤回、“食利阶级”进入外汇市场以及恶性的通货膨胀使得津巴布韦的发展举步维艰。直到2010年，金融及政治领域一系列改革措施的推行才使得农业生产以及整个经济得以逐渐恢复。

　　在众多研究津巴布韦土地改革的研究中，卡曾斯教授认为伊恩·斯库恩斯等学者撰写的《津巴布韦的土改：迷思与现实》一书较具代表性。该书基于丰富的实地调查数据和深入的访谈资料，探讨了五个与津巴布韦土改有关的谜团。斯库恩斯等人认为津巴布韦的土改并非是完全失败的，在新的土地结构下，受益群体并非完全是当权者的密友而是存在着不同程度的分化；虽然有些形式的商业生产无力为继，但一些小规模生产者获得了成功；农村经济并非完全崩溃，而是价值链发生了重组。进入共同执政时期后，关于土地政策仍存在很多争论，如对失去土地农场主的赔偿、农业重建以及产权改革的方式问题，但实际上并未有太大变化。

　　在殖民主义和种族隔离制度等历史遗留问题影响下，南非同样存在着极度贫困和种族不平等现象，并成为土地改革旨在解决的问题。但不同于津巴布韦的土地改革，1994至2005年间，南非的土改政策主要包括土地赔偿、地权改革和土地再分配三个方面。土地赔偿主要是归还土地，或对1913年以后尤其是种族歧视法实行后失去土地的农民进行补偿；地权改革意指保证佃农和农场工人的土地使用权，再就是加强之前保留地居民的土地权；土地再分配则旨在解决地权中的种族不平等问题。尽管土改在某些程度上改善了受益者的生计，但由于缺乏后续支持和农业投入，就业并没有增加，土地生产率也几乎没有提高。此外，土地政策和农业政策的脱节还使得小农的发展道路受到了挤压。在卡曾斯教授看来，南非的土地改革是失败的，只有地权的改革是不够的，因为生产关系、市场准入决定着地权的收益，从而需要更深入的农政系统改革，以使小规模土地所有者能够获得生产投入和市场。事实上，南非政府对小规模生产者非常不信任，他们倾向于大规模农场的整体性转移，而不是将其细分；并倾向于保留原有的商业化农业耕作模式，而不是创造新的以更多小单位为基础的耕作方式。新近引入的事先获得土地战略（Proactive Land Acquisition Strategy，PLAS）也主要针对相对富裕的群体，可以说是以分配的名义为富人服务。只改变地权，不改变其所嵌入的社会结构，减贫和消除不平等的目的很难实现。

　　针对南非于2011年发布的土地政策绿皮书，卡曾斯教授对新政策的方向提出了质疑，并揭示了一些未被提及的关键问题，如：谁应当从土地改革中受益；土地改革应该为土地使用和农场面积带来怎样的变化；哪些土地应当优先被重新分配；谁来做出这样的决定；如何更好地设计项目，以确保重新分配的土地得到妥善利用并改善人民的生计；如何保护土地权；以及如何获得可以用来重新分配的土地等。相对于津巴布韦，南非并没有出现类似“占有农场”一样的社会运动，主要原因是改革推动者过于强调坚信自身战略本质论的民粹主义，忽略了农村社会内部的差异性。卡曾斯教授最后认为，土地改革最终来自于自下而上的力量，南非土地改革的新方向取决于关键利益群体之间政治力量的博弈，而非理论的论战，未来仍充满着不确定性。

　　本·卡曾斯现为南非西开普大学人类学教授，于1995年在该校创立了贫困、土地与农政研究所，并担任主任至2009年。其研究兴趣主要包括：土地改革与农政变迁的政治学、农政变迁与农业粮食体制、土地所有制变革、畜牧生产与公共产权资源以及农村发展的政治经济学分析。他目前是知名国际期刊《农政变迁》、《世界发展》、《农民研究》、《土地利用政策》、《南部非洲发展》的国际顾问或审稿人。南非国家研究基金会对其“卓越的研究贡献和广泛的国际影响”曾给予极高评价，并于2009年授予其“南非国家研究基金会首席研究员”称号。（李华整理、刘娟编审）