“农政与发展”系列讲座第46讲：亚洲发展中国家的赋权与公共服务

　　诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚•森（Amartya Sen）曾提出“以自由看待发展”，在他与约瑟夫•斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）等人所组成的“经济表现与社会进步评测委员会” 2009年的一份报告中，他们明确指出，“自由的概念强调赋权于民，使其自助，并将个体视为其自身发展的行动者。”2014年5月15日下午，来自美国加州大学河滨分校公共政策学院的阿尼尔·蒂欧拉利卡尔（Anil Deolalikar）教授在 “农政与发展”系列讲座第46讲中以“亚洲发展中国家的赋权与公共服务”为题，介绍了亚洲发展中国家的公共服务供给情况，并探讨如何通过赋权机制来提升这些国家公共服务的供给质量。

　　蒂欧拉利卡尔教授认为，公共服务是一个政府为其公民直接（由公共机构）或间接（由政府补贴的私营机构或非政府组织）提供的必要服务，这些服务对于人类自身、社会运行、经济活动和人力资本的形成具有重要意义；而另外的一些公共服务，如农业推广服务、计生服务以及转移支付计划等，则对于经济增长、收入再分配、减贫和稳定人口等国家发展目标的实现必不可少。公共服务具有公共产品的特征，能够通过改善人力资本刺激经济并有利于长期的经济增长，一些公共基础设施服务有利于降低交易成本，刺激贸易和经济活动。公共服务的良好供给是衡量广义治理的一个很好的指标，是实现善治的首要任务，对于穷人等弱势群体而言尤为重要。

　　蒂欧拉利卡尔教授接着肯定了近几十年来亚洲发展中国家在经济快速增长和家庭收入提高的同时，在公共服务供给方面也取得了显著改善，其主要表现是健康和教育方面的显著改善，如国民教育水平的显著提高、5岁以下儿童死亡率大幅下降。但是与这些国家的经济增长相比较，公共服务供给并没有能够实现同步增长，后者在增长率上明显落后于前者。并且，亚洲发展中国家的公共服务质量差且不均衡，不同国家之间在公共服务可及性方面存在巨大差异；而在这些国家内部，公共服务供给更多偏向于富人，从而持续产生分配上的差异性，针对公司与企业的良好的公共服务也十分匮乏，如私营企业在创业、执行合同、获得电力和解决债务等方面往往阻力重重。

　　在此基础上，蒂欧拉利卡尔教授提出了以赋权改善公共服务的建议。赋权的概念来自阿马蒂亚•森的权利、能力和权益框架，赋权能够使被剥夺的人民成为他们自身发展中的有效行动者，通过对公民和社区进行赋权可以促使政府对公共服务供给负起责任。他指出了三种可以实现赋权的机制，即：以权利为基础的赋权（right-based entitlements）、参与式绩效监测（participatory performance monitoring）和信息通讯技术的使用（ICTs）。权利为基础的赋权是载入国家宪法与法律框架之中的具有强制性的权利，如知情权和享受社会服务的权利等。印度和其他亚洲国家的一些实例充分体现了以权利为基础进行赋权的效果以及所面临的挑战。如印度的信息权利法案（Right to Information Act，RIA）将国家置于严密的监察之下，并且创造了更新的手段使公民能够行动起来对政府问责，迫使一个长久以来靠模糊不清、凌驾于民而实施权力的体制转向认可透明、责任以及人民赋权的重要性，这播下了社会变革的种子；但是国家自始至终都是极不情愿地参与其中，官僚机构有规律地试图加大信息申请的难度、拖延回复、隐瞒信息甚至以申请要求琐碎和无理取闹为由怀疑申请者的申请诚信，以此来削弱法律条款。而在实施权利为基础的战略时最大的挑战就是很多低收入国家所面临的资源制约，一些牵涉很多资源的权利以及很多（在社会保护、健康和教育方面的）社会经济权利尤其耗费资源，若没有财政能力来切实提供服务，保证对服务的权利是没有意义的。

　　参与式绩效监测是公民团体或社区根据自己选择的指标来监测和评估公共服务或项目的实施与绩效的过程，借助参与式绩效监测工具（包括民众报告卡、社区评分卡、社会审计和公众听证、申诉补救体系以及民意调查等），这种监测能够改善公共服务供给，并且激发人们的权利与参与意识从而推动“公民权的建构”。而信息通讯技术则能够提高政府内部效率、降低服务提供的交易成本，在近年来已经成为发展和对穷人赋权的一种重要工具。蒂欧拉利卡尔教授列举了一些以此来提高内部效率、改善服务提供的例子，如：各种补贴发放中使用的生物识别智能卡；土地所有权认证、农业贷款服务等的电子递送；与公共财政、政府项目甚至是政府与私人承包商的合同等相关信息的网站公示，以信息透明化限制腐败等。

　　蒂欧拉利卡尔教授最后总结道：希望被赋权的公民对国家施压，要求得到更好的公共服务，在一定程度上可以迫使国家提供更好的服务，但并不总能带来公共服务供给的改善，官僚体制往往只以一种临时性的、不情愿的方式回应压力，而在其运作方式上并未发生根本性的行政转型。而要实现这种转型，需要以激励结构为导向的大规模的政府行政变革，从而激励公务员和公共服务供给者改善服务供给质量。演讲结束以后，蒂欧拉利卡尔教授与现场听众就中国公共服务供给现状和如何在中国实现赋权展开了讨论。

　　蒂欧拉利卡尔教授生于1956年，1977年获哈佛大学学士学位，1978年获剑桥大学经济学硕士学位，1981年获斯坦福大学经济学博士学位，随后两年为耶鲁大学经济学博士后。他创立了美国加州大学河滨分校公共政策学院，现任该院经济学教授。曾先后任教于美国宾夕法尼亚大学（1983-89）、哈佛大学（1987-88）、华盛顿大学（1989-2002），并曾任世界银行驻印度首席人类发展经济学家（2002-03）。他已出版著作5部，发表学术论文数十篇，研究涉及发展中国家儿童营养、健康、教育、贫困、社会保护等经济学相关领域。其代表作包括：《食物指南：需求、供给、可持续性与安全》（2014）、《实现印度千年发展目标》（2005）、《亚洲的贫困、增长与制度作用》（2003）、《贫困、增长与安全网：区域比较视角》（2005）等。他还拥有丰富的公共政策经验，担任过很多发展中国家政府以及世界银行、亚洲开发银行、联合国开发计划署等发展机构的咨询专家。目前同时兼任《亚非研究》与《发展中的社会》编委，并于2007年当选为“美国科学促进会”委员。（宁夏 整理、刘娟 编审）