“农政与发展”系列讲座第62讲：中国土地制度——农民工与城市化

　　2015年5月14日下午，华东理工大学社会与公共管理学院曹锦清教授做客人文与发展学院，以“中国土地制度——农民工与城市化”为主题展开了“农政与发展”系列讲座第62讲，这也是系列讲座2015年春季学期的最后一讲。曹老师是研究中国“三农”问题的著名学者，他认为，“理解”永远是一个民族思维着的头脑的最高任务，学者的使命在于思考和理解当下、理解变化、理解当代民族的伟大转型。在讲座中，曹老师从土地制度与城市化、农民工与城市化两大方面介绍了他对这一主题的理解。

　　此次讲座内容以曹锦清教授2015年3月参加在印度海德拉巴（Hyderabad）召开的关于印度农民工现象的学术讨论会为基础。与会印度学者对中国土地制度的肯定判断，让曹老师颇感惊讶。他们认为，中印两国的发展走向岔路主要源于两国土地制度的不同，中国经历了认真的土改，分散了大地权，打散了原有的阶级结构，随后又通过合作化重新聚集，这对中国前后三十年的发展至关重要。有印度学者甚至指出，前三十年人民公社时期的土地制度安排，完成了中国的三大积累：工业化原始积累；农田水利建设的积累；医疗和中小学教育的积累。这三大积累的完成为后来的社会转型和改革开放奠定了强大的物质和智力基础。然而，印度没有经历认真的土改，大地产制以及依托大地产制的种姓制度被完整地保留下来，这种地权结构使得在印度进行地表水的储存和灌溉系统建设几乎不可能，因为这些建设涉及大规模的征地拆迁、移民安置等问题，因此，农业灌溉只能依靠地下水。缺乏灌溉，加上雨热不同期的印度洋季风气候，使得印度即使耕地面积远大于中国，但粮食年产量从20世纪50年代至今，很少超过中国的百分之五十。

　　印度学者在此强调了中国早期的土地制度安排对后来发展的正面效应，而在国内的背景中，有学者认为，中国的土地制度尤其是农户承包权的模糊性，使得政府能够利用所有权来侵犯承包权，剥夺农民的土地，将土地投入到基础设施建设、工业化建设、城市化扩张当中，而且这也是造成腐败的重要根源。从中印对比和不同的判断中，曹老师指出，研究一个复杂的社会现象，单一的肯定或否定判断都只说明了一半的真理，全部的复杂性是两个相反的判断构成一个判断来判断我们当前的事实。在此基础上，曹老师从土地制度入手，试图理解和解释三十年来中国的工业化城市化过程，以及农民工作为一个庞大的社会阶层产生的原因。

　　中国1982年废除人民公社制度后确定的农村土地制度及农地征用法律，是理解中国30多余年来高速度、低成本推进工业化、城市化的重要视角。这一土地制度确定：中国农村土地为“集体所有”，按“人口均分给各农户承包使用”，但拥有土地所有权的“集体”指什么，具有很大模糊性，此一模糊性来源于人民公社时期“队为基础，三级所有”的土地制度。“三级所有”，指公社—大队—小队，这样废除政社合一的人民公社体制后，“集体”既可指原公社集体，也可指改名为村的原“大队”集体，还可指改名为“村民小组”的原小队集体；“农户承包”倒是比较明确，但是“农户”是谁，现在也模糊了。故而，全国村民与地方官员在相当长时间内依然认为“土地是国家的”，通过三十年的土地制度变化，在老百姓的观念里面，确立了土地的国有制。

　　曹老师认为，《土地管理法》制定的核心目的是低廉地获取农民的农地来用于工业化和基础设施建设，其出台即预示着中国工业化城市化建设高潮的来临。因为大规模基础设施建设就要大规模的征地，而降低征地成本，就可以提高建设速度。所以，当时的《土地管理法》是按照“发展就是硬道理”来制定的，其中补偿标准制定得很低，对失地农民的补偿是按照土地的农用价值来补偿的，而不是按照土地转为工商业用途增值部分来作为标尺的；同时规定补偿标准的上限，而不是规定补偿标准的下限，尽可能的利用低价征用农民的土地来用于基础设施建设。事实上，第一条高速公路的建设就在这个法颁布之后启动了，后续大规模的高速公路、铁路、机场、港口等建设也就有了“低成本、高速度”的重要基础。反观印度，由于尼赫鲁时期的法案规定国家以公共目的来征用土地要得到原土地主人百分之七十的农户同意；若为私人建设，则要有原住的百分之八十的土地所有者同意，因而其基础设施建设远远滞后于发展需要，并被全世界以及印度国内所诟病。

　　征用的土地，除了用于基础设施建设之外还可用于工业园区的开发。地方政府在招商引资的过程中竞相压低地租，故而，中国制造的各类工业产品中，几乎不含地租，这使得中国出口产品极具国际竞争力，从而促进国际劳动密集型资本向中国大规模转移，进而促成长期沉淀在农村与农业的大量剩余劳动力向非农产业的转移，缓解就业压力。但是其弊在于农地非农使用所形成的巨大增值如何合理分配，因为这是一个极大的经济—社会问题，会带来村落的破败、贫富分化、腐败、污染与城市高房价等负面问题。接着，曹老师以同盟会“平均地权”的口号、以及亨利•乔治《进步与贫困》中的思想为例，进一步强调土地之于工业化、城市化的重要性，土地的增值能力不容低估。

　　讲座的第二部分，曹老师分析了农民工与城市化的问题。他认为，处于工业化城市化发展阶段的国家，除英国外，皆有“农民工”现象，由于农民工有来自工厂的收入和来自土地的收入，因而恩格斯等人认为农民工实际工资等于他应得到的工资减去小块土地的收益。中国庞大农民工阶段有它的特殊性，其特殊性源于两种制度安排。其一，村集体所有权与农民承包使用权分离的土地制度。在取消农业税之前，土地承包权把公社集体的责任通过土地转嫁到农民身上，“三提五统”的税费压力，使得土地成为农民的一种负担。但是以法的形式，将原农户与小块承包地固定下来，既是保护也是限制，不宣布私有制等于是不宣布土地可以自由的买卖。曹老师进一步断言，如果中国宣布土地私有化了，但他相信对这个私有权还会加以若干限制，目前把农民工和土地结合在一起依然有其现实理由。其二，分割城乡的户籍制度。户籍制度背后是一整套不平等的社会分配制度，反映了区域之间的社会福利差异，而这个差异暂时无法消灭。所以，农民工作为一个长期的社会现象会存在，这也决定了中国的城市化会长期滞后于工业化。

　　紧接着，曹老师对十八大“以人为本的新型城镇化”发展战略，国务院印发《关于调整城市规划标准》的通知进行解读，他认为，这种“差别化落户政策”，将亿万农民装到缺乏就业的中西部中小城镇，且对特大城市与超大城市采取严格的积分制加以控制，是理想化的，缺乏可行性。因为城市化的核心是工业化，工业化的核心是稳定的就业，没有稳定的就业就没有稳定的城市化，把人从空间上搬到没有稳定就业的中西部城镇是有待商榷的。

　　演讲最后，曹老师介绍了农民工城市化的困境和出路。他提到目前学界的两种争论：一个是土地承包制争论，建议土地私有化；另一个是户籍制度的排斥，建议废除分割城乡的户籍制度。但曹老师的一个判断是，中国当前所处的工业化发展阶段，是阻碍农民工城市化的主因——农民工主要集中在中低端劳动密集型制造业与城市服务业。这些产业的特点是“三低”：农民工低薪，企业低利润，政府低税收。“三低”极大地提高了中国制造的国际竞争力，从而也将沉积在农村与农业的大量剩余劳动力吸纳到非农产业，与此同时也使得农民工、企业与地方政府无力支付亿万农民工体面城市化的必要成本。所以，当中国工业化发展阶段从劳动密集型向技术密集型转型成功后，通过中低端向中高端技术突破，获得更大的利润空间，产生中高端的就业群体，形成中产阶级，使得中国改变全球资源配置的能力也强大起来，加上政府政治的后盾作用，才有能力解决农民工城市化的问题。

　　提问环节，曹老师对工业化发展阶段转型、农民工的流动、土地溢价、差别化落户政策与产业转移等问题进行热烈地讨论，特别是最后对青年学生学习什么方法、保持什么立场价值提出了建议。讲座持续了三个多小时，但结束时大家依旧意犹未尽。

　　曹锦清，1949年生，浙江兰溪人。1982年毕业于复旦大学哲学系，1986年获华东师范大学硕士学位。曾任教于上海市城建学院，现为华东理工大学公共管理学院教授，社会发展研究所所长。他是研究中国“三农”问题的著名学者。已经出版著作十余部，包括：《现代西方人生哲学》（1988）、《平等论》（1988）、《当代浙北乡村的社会文化变迁》（合著，1995，2001）、《走出理想的城堡：中国单位现象研究》（1997）、《中国七问》（2002）、《黄河边的中国》（2003）和《如何研究中国》（2010）等。后三部被称为曹先生的“中国研究三部曲”。其中由底层视角理解中国的《黄河边上的中国》已成为中国农村研究的必读著作，获得了第五届“上海文学艺术奖”和首届中国农村发展研究奖。（蒋燕 整理、刘娟 编审）