【农政与发展】系列讲座65讲：非洲的土地掠夺：外国投资者在非洲的大规模土地征用

2015年11月5日，“农政与发展”系列讲座邀请到美国威斯康星大学教授、土地权属政策比较和产权法专家约翰·布鲁斯（John W. Bruce）。布鲁斯教授以“非洲的土地掠夺：外国投资者在非洲的大规模土地征用”为主题，与听众分享了他对非洲土地掠夺问题的观察思考。

非洲土地掠夺规模究竟有多大？布鲁斯教授指出，非洲土地掠夺规模十分庞大，但很难有确切的统计数据。他列举了部分学者、乐施会、罗马国际土地联盟的统计数据，发现数据差异极大，而出现数据差异的原因在于数据来源渠道的不同。媒体报道、政府公告、公司报表和网站都是构成数据差异的原因。

非洲为什么会发生土地掠夺？布鲁斯教授认为，自2005年起非洲土地交易数量的急剧增加由多种事件促成：一是工业化发展所需要的农产品带来土地需求的增长；二是全球发生的粮食危机使得对耕地的需求变得极为重要；三是发展中国家希望控制石油消耗并减少矿物能源的使用，而生物能源的生产也需要土地；四是国际社会越来越关注自然资源保护，将土地用于自然资源保护，就等于将土地推出农业生产，这会对现有的土地需求带来更大压力；五是对土地的需求还体现在石油和矿产勘探和开采；六是金融资本的可及性与投资资金在土地掠夺中的作用都在增强。

谁在掠夺非洲土地？布鲁斯教授认为，私有企业占据非洲土地掠夺的主体地位，但国家部门特别是国有企业的作用同样非常重要，国家主权财富基金也日益发挥着重要作用。非洲国家的纵容也是出现土地掠夺的关键原因，被土地掠夺的国家具有以下动机：一是非洲国家商业和农业部门发展滞后，非洲政府寻求外国投资者来解决这一问题；二是非洲国家动员投资资本存在困难，而国外投资者会带来大量资金；三是在引入外国投资过程中，被投资国希望获得技术和管理经验；四是土地投资可以给被投资国带来发展效应，尤其体现在基础设施建设、收入增加和生计改善方面；五是被投资国希望通过出口获得更多外汇收入；六是被投资国看中从税费和租金中获利的机会。

土地掠夺为何发生在非洲？一是非洲具有气候、土壤、优良农业用地、邻近欧洲市场等优势因素；二是非洲具有人地比率相对较大的广阔土地，其中部分地区人口稀少甚至无人居住；三是非洲拥有未经使用的大面积土地；四是非洲国家的土地管理机构往往非常薄弱和碎片化；五是土地属于国家所有制，土地使用者很容易被取代，而国家法律和国际法很难保护原住民的土地权利。

布鲁斯教授以土地特许经营为例探讨了非洲土地掠夺的后果。政府和投资者在特许经营中存在共同目标和共同利益。政府拥有出口和硬通货的需求，因此会提供投资者需要的土地；投资者拥有金钱和专家技术，但具有土地需求。政府以极为低廉的价格和成本提供土地，投资商很可能会租下面积巨大的土地，但现实是公司只能管理好小面积的土地。在大多数情况下，土地特许经营会给当地人的生计带来不利影响，如食品安全受到威胁或者就业预期机会减少，这造成当地社区对土地开发的憎恨和抵触情绪，可能会引发暴力行动，甚至造成政治动荡。

如何约束非洲土地掠夺的行为？布鲁斯教授认为，虽然国际社会和本国政府已经采取措施约束土地投资行为，但并未取得良好的成效。国际社会应该采取相应的策略：一是努力让这些投资者遵守准则；二是完善土地市场的信息获取机制；三是提高当地人的劳动生产率。同时，非洲政府也应具有改善当地土地经营状况的意识：一是政府应确认和登记族群或家庭的惯例土地权利；二是政府应设置改革投资的制度框架。

讲座最后，布鲁斯教授指出，土地掠夺根本上是土地治理问题，最终的解决之道在于国家政府改善土地治理制度。当务之急是改变政府土地管理部门分散割裂的现状，建立具有综合性权威的土地管理部门，从而为必要的技术制度提供资助。

讲座问答环节，布鲁斯教授就非洲农民土地权益保护、土地产权市场信息公开以及中国在非洲土地投资的角色等问题与听众进行了热烈讨论。

【整理/张明皓  编审/邵念念】